市民權是一個憲法問題

日期：[ 2008年2月11日 ]  稿源：[南方都市報]

　　■法的精神之秋風專欄

　　春運在很大程度上是中國特有的現象，其根源是城鄉分割制度。人們在春節要回家與家人團聚，是最正常不過的想法。但是，在中國，人們要回的家，卻離平日工作、生活的地方相當遙遠。他或她要從大城市、從沿海工業地區，千里奔波，回到內地，回到鄉村。過完春節後再返回去。於是形成了龐大的交通流。

　　春運成為嚴重的交通、經濟、社會問題，始於上世紀80年代中期。在那之前，城市壁壘高築，在那之後，這一社會控制體系鬆動，民眾享有了事實上的遷徙自由，年輕力壯的農民可以流入城市、沿海地區打工經商了。隨著時間推移，這部分人口已有數億之巨，且其中相當一部分已常住於城市。事實上，這類人口在大多數城市常住人口中占到相當高的比例，甚至超過戶籍人口。

　　但是，民眾的遷徙自由只是事實上的，而不是法律上的。他們處於最佳工作年齡，其人均創造GDP能力可能遠遠超過戶籍人口。但是，他們卻始終是外來人口，而不能享有所在城市的市民權。一個具有象徵意義的制度是：政府在統計本地、本市GDP總量的時候，包括這些外來人口創造的產值，但在公佈本地、本市人均GDP的時候，卻把外來人口排除在外。使用這個數字遊戲技巧，各個城市紛紛宣告自己已經達到中等發達國家的水平了。

　　現在好像有一個進步，上海、北京、深圳等大城市最近公佈人均GDP數字時，紛紛改以常住人口為“分母”。據說，把常住人口作為計算人均GDP的基數，有助於更加客觀地認識當前的發展水平和今後的奮鬥目標。

　　這麼計算就能讓政府更準確地認識城市發展水平？令人懷疑。也許更糟糕，政府為了保持城市發展水平不至於跌得太難看，很可能人為地減少計算人均GDP的分母，不是在統計報表上，而是實打實地，比如，定期出臺出租屋、城中村、教育等方面的政策，驅逐外來人口―――反正出臺這樣的政策，在目前的制度框架下，是沒有什麼法律障礙的。

　　這就是那些奔波在春運列車、汽車上的人們中間相當大一部分必須面對的嚴酷現實：城市政府確實拒絕給予他們以市民權，儘管這些外來人口的工作、日常生活已經早就紮根於城市，儘管他們已經為城市作出了巨大貢獻，本來就已經是新市民。在中世紀的歐洲有一句諺語：城市的空氣讓人自由。但在當代中國，生活于城市中的大量人口卻並無自由之身，因為他們不享有市民權。

　　而沒有市民權，就沒有公民權。這種市民權不僅是指享受城市政府提供的福利，人們在這方面已經談論了很多。但是，更重要的是指新市民獲得法律上的市民地位，從而在納稅的同時也參與城市的公共治理，享受城市的公共服務，比如司法保護。

　　然則，新市民們如何獲得市民權？當然得靠新市民自己。權利不可能從天上掉下來，所有權利都是意識到自己權利的人努力追求才能享有的。比如，在古代，義大利人為了獲得羅馬的市民權，作出了很多努力。同樣，中世紀歐洲民眾為了獲得市民權，也從多個方面進行努力。今天被城市當局當作外來人口的新市民，要享有市民權，恐怕也需要向城市管理當局、向老市民爭取。

　　當然，對於新市民的努力，中央政府有責任提供幫助。市民權是一個憲法問題，中央政府的首要法定責任是維護統一，而對於個人來說，統一的主要價值就是他可以自由地在境內遷徙，自由地購買境內其他地方的土地、商品，自由地在異地投資。這是民眾向中央政府納稅的最主要理由，福利反而是次要的。中央政府有法定責任，利用政治、司法、行政等手段，打破城市政府和戶籍人口的集體自私。比如，法律應當將市民權設定為一項可訴的公民權。

　　或者更簡單，在中國現有的法律制度下，其實完全可以通過修改戶籍法，一舉破除地方政府限制、剝奪市民權的陋規。比如，法律可以規定，城市政府可以明確規定遷入者獲得本地市民權的資格。一個人只要達到這一規定，且只要他自己願意，他就自動獲得市民權。當然，城市政府的這些規定本身也應當接受憲法與法律的審查。

　　一個人享有憲法、法律所規定的公民權利的範圍和程度，在很大程度上取決於他享有其所居住的城市的市民權的範圍和程度。而比較完整的市民權將使新市民對城市形成歸屬感，他可以把家安定地安在城市―――誰願意與家人長期分居呢？自己的家遷入城市後，他也許會積極地融入城市基礎性社會秩序的網路中，參與到城市的精神生活中，在心靈上成為城市的市民，把城市當成家。在這之後，春運或許就不會成為大問題。

　　（作者系知名學者）